Основные направления для рассмотрения органами местного самоуправления форм осуществления проекта федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти»

В настоящее время на рассмотрении Государственной Думы находится проект федерального закона № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти».

Проект федерального закона подготовлен в развитие положений Конституции Российской Федерации о единой системе публичной власти и направлен на совершенствование организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Принцип единства системы публичной власти предполагает «согласованное действие различных уровней публичной власти как единого целого во благо граждан» (Заключение Конституционного Суда Российской Федерации от 16.03.2020 № 1-3).

Основными проблемами, ставящими сейчас заслон развитию самоуправления на местах, по-прежнему остаются не только дефицит финансовых ресурсов, но и отсутствие активного гражданского контроля за муниципальными органами, недостаточная вовлеченность населения в повседневный процесс коммунального благоустройства, не столь важно, как именно будет выглядеть модель территориальной организации муниципалитетов или как будет широка их компетенция. В первую очередь важно поддержать стремление людей к коллективным действиям, направленным на улучшение качества жизни.

В соответствии с конституционными основами единства публичной власти законопроектом выстраивается обновленная модель организации и деятельности органов местного самоуправления. Законопроект предусматривает уточнение компетенции органов местного самоуправления в целях приведения ее в соответствие с правовой природой местного самоуправления.

Кроме того, существование конструкции, предполагающей закрепление в федеральном законодательстве и вопросов местного значения и полномочий по их решению, приводит к путанице при перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Предусматривается, что местное самоуправление осуществляется в городских округах, муниципальных округах и внутригородских территориях (внутригородских муниципальных образованиях) городов федерального значения.

Одноуровневая организация местного самоуправления позволит создать новую систему организации власти на местах,
в основе устройства которой будет заложен не территориальный принцип, а принцип привязки к населению. Предлагаемый подход, учитывая высокую дотационность, а также широко применяемую практику перераспределения полномочий с поселенческого уровня на региональный, передачи поселениями своих полномочий органам местного самоуправления муниципальных районов на основе соглашений (в отдельных случаях вплоть до 100%), позволит повысить эффективность органов местного самоуправления, укрепить финансовую основу их деятельности.

Сохраняется разделение на городские и муниципальные округа. При этом критериями выступают действующие в настоящее время требования к доле населения, проживающего в городах и (или) иных городских населенных пунктах, и площади территории городского округа, а также к плотности населения на территории городского округа.

Законопроектом предусматривается три вида преобразования муниципальных образований: объединение, разделение и изменение вида муниципального образования (например, городской округ при несоблюдении установленных для него требований должен быть преобразован в муниципальный округ).

(До 1 января 2025 года нужно пересмотреть границы муниципальных образований, привести статус городских округов в соответствие с законом. Городской округ, в отличие от муниципального района, не имеет в своем составе муниципальных образований - поселений (статьи 2, 11 Федерального закона № 131-ФЗ). В Федеральном законе № 131-ФЗ предусмотрен городской округ с внутригородским делением – это городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования. На территории городского округа плотность населения должна превышать среднюю плотность населения по России в пять раз или более. Для объединения всех поселений, входящих в состав муниципального района, необходимо согласие населения. Его должны выразить представительные органы поселений и муниципального района. Отказ населения лишь одного из поселений муниципального района от объединения в единый муниципальный округ не будет препятствием для укрупнения муниципалитетов. Более того, в ст. 4 законопроекта объявляется, что «муниципальное образование не является административно-территориальной единицей». То есть в субъектах РФ отменяется их нынешнее деление, там будут только укрупненные по максимуму городские и муниципальные округа. В муниципальный округ могут объединиться все поселения, входящие в состав муниципального района. При этом поселения и муниципальный район утратят статус муниципального образования, все поселения, входящие в муниципальные округа, по факту теряют статус самостоятельных муниципальных субъектов. У них все становится общим – и власть с их полномочиями, и бюджеты. Основная особенность муниципального округа — это одноуровневость организации местного самоуправления на его территории.)

    Одновременно законопроект предполагает резкое снижение числа местных выборов. После того как новый формат МСУ вступит в полную силу с 1 января 2023 года, до 2028-го продлится переходный период. За пять лет нынешние муниципальные районы должны стать округами, а города, которые еще не выделились в отдельные округа, в них превратиться. В течение этого времени переизбрание всех местных властей разрешается только в существующих городских округах, то есть только в столицах субъектов РФ. Законопроект разрешает держать «на земле» лишь старост на общественных началах – или как там еще их по местным обычаям назовут. По сути дела, это местного самоуправления, и власть, которая будет работать с людьми на местах. Возможно, когда для того, чтобы построить дорожку или посадить дерево, нужно будет ехать за разрешением несколько десятков километров. Это и сложно, и неэффективно. Чтобы местное самоуправление нормально работало, нужны не реформы, а финансы, потому что бюджеты у муниципалитетов весьма скромные. 

Структура органов местного самоуправления остается неизменной. Ее составляют: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация, контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения.

Глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования.

Избрание представительным органом муниципального образования осуществляется из своего состава либо из числа кандидатов, представленных высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.

Глава муниципального образования, избранный представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, всегда возглавляет местную администрацию.

Усиливается ответственность глав муниципальных образований и глав местных администраций перед высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.

Одним из оснований для удаления главы муниципального образования в отставку является систематическое не достижение показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления. С соответствующей инициативой высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе обратиться в представительный орган муниципального образования.

Также высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе вынести предупреждение, объявить выговор главе муниципального образования, главе местной администрации за ненадлежащее исполнение или неисполнение обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами
и (или) законами субъекта Российской Федерации.

При этом, если в течение месяца со дня вынесения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации предупреждения, объявления выговора главе муниципального образования, главе местной администрации указанными должностными лицами не были приняты в пределах своих полномочий меры по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения объявления выговора, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе отрешить от должности главу муниципального образования, главу местной администрации.

В соответствии с принципом единства системы публичной власти глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию, одновременно замещает государственную должность субъекта Российской Федерации и муниципальную должность.

Укрепляется статус и главы местной администрации. Законопроект предусматривает, что глава местной администрации замещает муниципальную должность.

Для всех должностных лиц местного самоуправления, под которыми понимается лицо, замещающее муниципальную должность, либо заключившее контракт (трудовой договор), наделенное
в соответствии с уставом муниципального образования исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления, устанавливается единый срок полномочий - пять лет.

Основная часть положений законопроекта вступает в силу с 1 января 2023 года. Отдельные главы (в том числе, общие положения законопроекта) вступают в силу со дня его официального опубликования. При этом до 1 января 2028 года устанавливается переходный период, в течение которого осуществляется переход к одноуровневой организации местного самоуправления.