Муниципалитеты без поддержки государства не останутся!
О том, какие меры поддержки муниципальных образований со стороны государства уже действуют и какие заработают в скором времени, рассказывает в эксклюзивном интервью журналу «Муниципальная Россия» первый заместитель Министра финансов Леонид Горнин.
Леонид Владимирович, одной из значимых мер поддержки муниципалитетов в условиях внешнеэкономических санкций Министерство финансов называет бюджетные кредиты. В чем их суть, каковы условия и правила получения такой поддержки муниципальными образованиями?
Вопросы исполнения долговых обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований относятся к полномочиям органов государственной власти регионов и местного самоуправления и соответственно осуществляются ими самостоятельно в рамках средств бюджетов.
Вместе с тем для того, чтобы снизить долговую нагрузку регионов и муниципальных образований, поддержать их в нынешних сложных социально-экономических условиях, предусмотрено предоставление из федерального бюджета бюджетных кредитов на замещение долговых обязательств по рыночным заимствованиям.
За прошедший период 2021-2022 годов регионам предоставлено бюджетных кредитов в общей сложности на 718,7 млрд рублей. В том числе, 46,7 млрд рублей в 2021 году и до 111,3 млрд рублей в 2022 году – на погашение рыночного долга муниципальных образований.
Задолженность муниципальных образований по дорогостоящим в обслуживании рыночным заимствованиям замещалась на бюджетные кредиты, прежде всего для того, чтобы снизить расходы на облуживание муниципального долга и поддержать долговую устойчивость регионов и муниципалитетов в условиях существенного колебания значений ключевой ставки Банка России.
Еще один инструмент поддержки — казначейские кредиты. Какие муниципальные образования, на какие цели, на какой срок и на каких условиях могут их взять?
«Казначейские кредиты», то есть бюджетные кредиты на пополнение остатка средств на едином счете бюджета – очень эффективный механизм. Он позволяет региональным и местным бюджетам покрыть в течение финансового года свои кассовые разрывы за счет временно свободных средств на едином счете федерального бюджета. Кредит предоставляется по низким ставкам (в 2022 году — 0,1% годовых) и не требует от получателя предоставления обеспечения исполнения своих обязательств.
Ранее в соответствии с Бюджетным кодексом размер «казначейских» кредитов, предоставляемых субъектам РФ и муниципальным образованиям, не превышает одной двенадцатой объема доходов регионального (местного) бюджета. Исключение составляют субсидии, субвенции и иные целевые межбюджетные трансферты. Кредит предоставляется не более чем на 240 дней, при условии его возврата не позднее 15 декабря текущего финансового года.
На 2022 год условия «казначейского» кредита региональным бюджетам были временно улучшены. Максимальный размер увеличился до 1/10 от утвержденного на 2022 год объема доходов, а срок возврата продлен до 30 декабря 2022 года. Для местных бюджетов условия получения в 2022 году «казначейских» кредитов остались прежними.
Поправки в Бюджетный кодекс, принятые 21 ноября этого года, на постоянной основе закрепляют в законе более выгодные условия получения «казначейских» кредитов, которые распространяются и на региональные, и на местные бюджеты. Исключены ограничения по сроку пользования, а максимальный срок возврата перенесен на последний рабочий день финансового года. Одновременно изменен порядок расчета максимально возможного размера казначейского кредита. Теперь он будет составлять 1/12 от общего объема всех доходов бюджета региона (муниципального образования), а не от доходов, уменьшенных на суммы субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение.
Отмечу, что для муниципальных образований условия получения «казначейских» кредитов остаются пока строже, чем для регионов: получить такой заем не могут муниципальные образования, у которых уровень дотационности превышает 5%. Однако из этого правила есть исключения. Так, получить «казначейский» кредит, несмотря на указанный уровень дотационности, могут муниципалитеты, которым в течение одного из трех последних финансовых лет предоставлялся кредит. Также на такой кредит могут претендовать городские округа (в том числе – с внутригородским делением), относящиеся к группе заемщиков с высоким или средним уровнем долговой устойчивости.
Вместе с тем принятые на федеральном уровне решения позволяют в текущем году расширить доступ субъектов Российской Федерации и муниципальных образований к казначейским кредитам, в том числе за счет увеличения доведенных до Федерального казначейства лимитов и сроков использования соответствующего кредитования.
Стоит отметить, что значительный объем казначейских кредитов в настоящее время предоставляется муниципальным образованиям. По состоянию на 28 ноября 2022 года казначейские кредиты предоставлены на общую сумму 48,4 млрд рублей, из которых 20,9 млрд рублей или 43% от общего объема бюджетных кредитов направлены муниципальным образованиям.
Как оценивается эффективность таких мер как бюджетные и казначейские кредиты? Есть ли уже какая-то статистика по этим программам?
Как я уже отмечал ранее, на федеральном уровне принимаются меры, направленные на снижение долговой нагрузки местных бюджетов.
В 2021 году регионы получили из федерального бюджета 334,8 млрд рублей бюджетных кредитов. Деньги пошли на погашение рыночных заимствований субъектов РФ и муниципальных образований в объеме, который позволил сократить эту задолженность до 25% налоговых и неналоговых доходов, поступивших в консолидированный бюджет субъекта в 2020 году.
Также в текущем году 66 регионов получили кредитов из федерального бюджета в общей сложности на 373,1 млрд рублей или 97% от общего объема бюджетных кредитов. Средства были направлены для погашения рыночных заимствований, сложившихся на 1 января 2022 года и подлежащих погашению в марте-декабре 2022 года. Также такие кредиты помогли регионам возместить досрочно направленные в январе и феврале текущего года средства на оплату рыночных заимствований, подлежащих погашению в марте - декабре 2022. Исходя из заключенных с регионами соглашений, прогнозируется, что 111, 3 млрд рублей из общей выделенной суммы будет направлено муниципальным образованиям в виде бюджетных кредитов региона на погашение рыночной задолженности.
В результате за 2021-2022 годы по состоянию на 1 ноября текущего года доля долга по рыночным заимствованиям (ценные бумаги и кредиты кредитных организаций) в структуре муниципального долга снизилась с 74,6% по итогам 2020 года до 24,7%, а доля бюджетных кредитов выросла с 23,5 до 74,1%.
Леонид Владимирович, какие еще инструменты поддержки, кроме бюджетных и казначейских кредитов, ориентированы на муниципалитеты?
Отмечу, что муниципалитеты сегодня – активные участники реализации 10 из 14 национальных проектов.
В 2022 году общий объем расходов местных бюджетов на реализацию нацпроектов составляет 686,3 млрд. рублей. Это практически треть региональных проектов, из них 94% — межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ.
Наибольший удельный вес расходов местных бюджетов в региональных проектах складывается в рамках нацпроектов:
- «Жилье и городская среда» — 47,5%;
- «Образование» — 18,1%;
- «Безопасные качественные дороги» — 13,6%.
Существенная мера поддержки муниципальных образований – конкурс «Лучшая муниципальная практика». Его главная отличительная черта – стимулирующий характер, когда получение дополнительных доходов в виде приза обусловлено не фактическими потребностями муниципального образования, а качеством организации муниципального управления и решения вопросов местного значения.
50 муниципальных образований-победителей конкурса до конца этого года получат денежные премии от 2,7 до 45 млн рублей. Общий объем премиального фонда составляет 900 млн рублей.
Важную роль играют и нефинансовые меры поддержки. На постоянной основе проводится работа по изменению бюджетного законодательства, которая, с одной стороны, учитывает реалии современной социально-экономической обстановки, а, с другой, — потребности участников бюджетного процесса, в том числе муниципальных образований.
С 2022 года начали действовать изменения Бюджетного кодекса, направленные на повышение предсказуемости предоставления местным бюджетам межбюджетных трансфертов и на сокращение сроков их доведения. Так, для субсидий и иных межбюджетных трансфертов установлен предельный срок – до 15 февраля, до которого они должны быть распределены между муниципальными образованиями, также до этого срока необходимо заключить соответствующие соглашения с муниципалитетами на их предоставление. Причем соглашения должны быть заключены на весь период, на который утверждено распределение. Также ограничены случаи предоставления иных межбюджетных трансфертов и исключена необходимость повторного распределения остатков неиспользованных целевых трансфертов прошлых лет.
На 2022 год были установлены временные особенности исполнения местных бюджетов, упрощающие использование бюджетных ассигнований, в том числе на противоковидные и противосанкционные мероприятия:
- расширены возможности оперативного перераспределения средств местного бюджета минуя решение о бюджете. Такое стало возможно путем внесения изменений в сводную бюджетную роспись (в том числе, с превышением общего объема утвержденных расходов), а решением высшего исполнительного органа власти региона можно будет перераспределить межбюджетные трансферты между муниципалитетами;
- снят запрет на исполнение дотационными муниципалитетами расходных обязательств, не связанных с решением вопросов местного значения;
- разрешено превышение размера дефицита местного бюджетов и объемов муниципального долга, установленных решением о бюджете, на сумму вышеуказанных мероприятий;
- упрощены процедуры муниципальных закупок (внесение изменений в действующие контракты, расширены случаи закупки у единственного поставщика).
Указанные меры продлены на 2023 год.
Важным шагом к повышению эффективности исполнения органами местного самоуправления своих полномочий стали изменения, внесенные в Бюджетный кодекс в ноябре текущего года Законом № 448-ФЗ и уже вступившие в силу.
Так, для муниципалитетов, отнесенных к группам заемщиков с низким или средним уровнем долговой устойчивости, отменены ограничения и требования, установленные статьей 136 Бюджетного кодекса. В их числе – запрет на превышение установленных на региональном уровне нормативов расходов на оплату труда в органах местного самоуправления и на их содержание и запрет на исполнение «не своих» полномочий, необходимость утверждения плана восстановления платежеспособности, а также обязанность согласовывать с региональным финансовым органом программы муниципальных заимствований и гарантий.
Кроме того, в статью 93.3 Бюджетного кодекса теперь введен новый пункт 3.1. Он устанавливает возможность предоставления бюджетных кредитов на срок до трех лет между муниципальными образованиями любых видов, входящими в состав одного субъекта РФ. Однако случаи предоставления таких кредитов должны устанавливаться законом о бюджете.
Одновременно сняты ограничения по предельному размеру резервных фондов исполнительных органов государственной власти регионов (местных администраций), а также по предельному размеру (15%) общего объема иных межбюджетных трансфертов и дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности, предоставляемых местным бюджетам из бюджета субъекта РФ.
Не стоит забывать и про поддержку, которая оказывается муниципалитетам на региональном уровне. Например, в 2021 году в 77 регионах в местные бюджеты переданы нормативы отчислений от налогов и сборов, подлежащих зачислению в региональные бюджеты (за исключением налога на доходы физических лиц и акцизов на нефтепродукты). Так, отчисления от применения упрощенной системы налогообложения переданы местным органам в 67 регионах, от налога на имущество организаций— в 13, от налога на прибыль— в 4, по налогу на добычу полезных ископаемых — в 14, по транспортному налогу — в 12.
На федеральном уровне ведется постоянный мониторинг исполнения бюджетов, позволяющий заметить возникающие проблемы и финансового, и правового характера, и принять меры к их решению.
В рамках содействия повышению качества управления региональными и муниципальными финансами Министерство на постоянной основе оказывает методологическую и консультационную поддержку финансовым органам субъектов РФ и муниципальных образований по вопросам формирования межбюджетных отношений. До конца текущего года на сайте Минфина России будут размещены актуализированные методические рекомендации.
В свою очередь, органам местного самоуправления рекомендуется принимать собственные меры для повышения доходной базы местных бюджетов:
- повышать эффективность администрирования доходов местных бюджетов;
- активизировать работу по выявлению потенциальных доходных источников;
- развивать экономику территорий;
- привлекать инвестиции;
- внедрять на практике рекомендованные Минфином России меры по обеспечению ускоренного роста доходной базы.
Рекомендованные нашим ведомством меры по обеспечению ускоренного роста доходной базы уже применяются на практике региональными и муниципальными органами публичной власти.
Например, проводится профилактика налоговых нарушений, предотвращаются банкротства предприятий и организаций, работают комиссии по увеличению собираемости налогов и неналоговых поступлений, снижению неформальной занятости, проводится мониторинг уровня заработных плат.
Кроме того, ведутся комплексные кадастровые работы, анализируются случаи сдачи в аренду жилья без заключения договора аренды.
Также интегрируются региональные и муниципальные базы данных по объектам недвижимого имущества и земельным участкам и базы данных Росреестра, налоговых органов. Помимо этого, внедряются меры поддержки бизнеса (налоговые льготы, технопарки, бизнес-инкубаторы), оценивается эффективность мероприятий по поддержке бизнеса.
Какие у Минфина планы по поддержке муниципальных образований в будущем?
Несмотря на весомость существующих мер, направленных на улучшение состояния муниципальных финансов и оптимизацию бюджетного процесса, Министерство постоянно ищет новые механизмы для повышения эффективности деятельности местного самоуправления.
В частности, в рамках стратегического направления Российской Федерации «Сбалансированное пространственное развитие» планируется реализация ряда инициатив (проектов), в том числе проекта «Города больших возможностей». Он призван решить проблему обеспечения сбалансированного пространственного развития и предполагает создание «территорий возможностей». Такими территориями должны стать городские агломерации, представляющие собой форму межрегионального и межмуниципального сотрудничества для совместного развития инфраструктуры и повышения эффективности деятельности региональных и муниципальных органов публичной власти.
При этом для эффективного развития городских агломераций важно, с одной стороны, создать финансовые стимулы для вовлечения муниципальных образований в состав участников городских агломераций. С другой обеспечить финансовые источники реализации межмуниципальных проектов.
Для этого статью 58 Бюджетного кодекса предлагается дополнить новым пунктом, который даст органам государственной власти субъектов РФ право устанавливать дифференцированные нормативы отчислений в бюджеты муниципалитетов от отдельных федеральных или региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта. Речь идет о муниципальных образованиях, которые заключили соглашения о межмуниципальном сотрудничестве для совместного развития инфраструктуры. Условием установления таких дифференцированных нормативов для участников городской агломерации является обязательное присутствие в составе участников хотя бы одного городского округа.
Одновременно предусматривается возможность предоставления «горизонтальных» субсидий между местными бюджетами участников городской агломерации в целях реализации совместных проектов.