АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 9 декабря 2015 г. N 117-АПГ15-5
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 9 декабря 2015 г. N 117-АПГ15-5
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.
при секретаре Костереве Д.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционному представлению прокурора города Севастополя на решение Севастопольского городского суда от 5 июня 2015 года, которым ему отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими отдельных положений Порядка взаимодействия органов исполнительной власти города Севастополя при организации работы по освобождению земельных участков от незаконно размещенных на них объектов строительства, в том числе осуществлению демонтажа (сноса) и (или) перемещения таких объектов, утвержденного постановлением Правительства Севастополя от 9 октября 2014 года N 385 "Об организации работы по выявлению и пресечению самовольного строительства на территории города Севастополя".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., возражения против удовлетворения апелляционного представления представителя Правительства Севастополя Шевченко Д.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
9 октября 2014 года Правительством Севастополя принято постановление N 385 "Об организации работы по выявлению и пресечению самовольного строительства на территории города Севастополя".
Пунктом 1 постановления утвержден Порядок взаимодействия органов исполнительной власти города Севастополя при организации работы по освобождению земельных участков от незаконно размещенных на них объектов строительства, в том числе демонтажа (сноса) и (или) перемещения таких объектов (далее - Порядок) (приложение 1).
Согласно пункту 1 Порядка он определяет: порядок демонтажа (сноса) незаконно размещенных объектов, не являющихся объектами капитального строительства (пункт 1.1); порядок взаимодействия органов исполнительной власти города Севастополя в рамках предоставленных им полномочий по освобождению земельных участков, находящихся в собственности города Севастополя, земельных участков на территории города Севастополя, государственная собственность на которые не разграничена и которые не находятся в собственности граждан и юридических лиц (далее - земли города Севастополя), земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, а также земельных участков, находящихся в собственности, пользовании, владении юридических и физических лиц (далее - правообладателей), от незаконно размещенных объектов капитального и некапитального строительства (пункт 1.2); условия принятия решений по демонтажу и сносу строений и сооружений (пункт 1.3).
В силу подпункта 2 пункта 3.3 Порядка основанием для размещения объектов (разрешительная документация) являются документы, выданные в соответствии с законодательством Украины до 21 марта 2014 года:
декларация о начале выполнения строительных работ, разрешение на выполнение строительных работ, паспорт привязки временного сооружения; свидетельство о праве собственности на объект недвижимости, договор купли-продажи, дарения, мены и т.д. объекта недвижимости, оформленный и зарегистрированный в соответствии с требованиями законодательства Украины на момент совершения сделки;
государственный акт о праве собственности на земельный участок, а с 2013 года - свидетельство о праве собственности на земельный участок; государственный акт о праве постоянного пользования земельным участком; договор купли-продажи (дарения) земельного участка с отметкой о регистрации (если при купле-продаже участка не менялись его границы и целевое назначение); свидетельство о праве на наследство (если участок приобретен в собственность в порядке наследования);
иные документы, определенные законами Украины как документы, являющиеся основанием для начала строительных работ и подтверждающие законность постройки, установки объектов; иные документы, которые подтверждают наличие, возникновение, прекращение, переход, ограничение (обременение) прав на землю.
В соответствии с пунктом 13.1.1 Порядка городская комиссия полномочна в случае отсутствия у правообладателя объекта документов, определенных подпунктом 3.3 данного Порядка, при наличии оснований отнесения объекта к одному из указанных в пунктах 3.1, 3.2 данного Порядка, на основании акта о выявлении незаконно размещенного объекта, составленного должностными лицами Управления контроля городского хозяйства, администраций районов города Севастополя, акта обследования земельного участка, составленного должностными лицами Земконтроля, принимать решения в части объектов, не являющихся объектами капитального строительства, а также не зарегистрированных в органах регистрации как объекты недвижимого имущества - о демонтаже и/или перемещении незаконно (самовольно) размещенных объектов, находящихся на землях города Севастополя.
Согласно пункту 17 Порядка в случае невыполнения правообладателем требования о демонтаже или перемещении по истечении 10 рабочих дней после вручения правообладателю данного требования (размещения требования согласно пункту 18 Порядка) управление контроля городского хозяйства обеспечивает демонтаж и (или) перемещение незаконно размещенных объектов на специально организованную для хранения площадку. О демонтаже или перемещении незаконно размещенного объекта составляется соответствующий акт по форме, указанной в приложении N 3 к Порядку.
В силу пункта 19 Порядка отсутствие правообладателя незаконно размещенного объекта при его демонтаже и (или) перемещении не является препятствием для осуществления действий по демонтажу и (или) перемещению незаконно установленного объекта на специально организованную для хранения площадку.
Пунктом 20 Порядка установлено, что в случае отказа правообладателя объекта от вывоза товаров, оборудования или иного имущества, находящегося в незаконно размещенном объекте, в случае отсутствия надлежащим образом уведомленного о демонтаже правообладателя незаконно размещенного объекта, а также в случаях, когда демонтаж незаконно размещенного объекта невозможен без нанесения ущерба назначению объекта, Управление контроля городского хозяйства города Севастополя осуществляет демонтаж объекта при условии предварительного уведомления УМВД по городу Севастополю о времени, месте проведения демонтажа, а также правообладателе объекта.
В указанных случаях Управлением контроля городского хозяйства города Севастополя совместно с Управлением земельного контроля города Севастополя и представителем Администрации района, на котором расположен объект, производится вскрытие незаконно размещенного объекта, при этом производится опись товаров, оборудования или иного имущества, находящегося в незаконно размещенном объекте, фотофиксация указанного имущества, объект опечатывается и ему присваивается уникальный инвентарный номер, идентифицирующий объект на время его хранения. После чего осуществляется перемещение объекта на специально организованную для хранения площадку и передача его по акту на хранение вместе с имуществом уполномоченному лицу, осуществляющему хранение.
В случаях, когда демонтаж незаконно размещенного объекта невозможен без нанесения ущерба назначению указанного объекта, происходит разбор конструкционных частей демонтируемых объектов и фотофиксация таких элементов с присвоением им инвентарных номеров.
В случае если относительно объекта демонтажа имеется предписание Управления земельного контроля города Севастополя об устранении земельного правонарушения соответствующего характера, требование о демонтаже или перемещении незаконно размещенных объектов может не вноситься.
Управление контроля городского хозяйства города Севастополя самостоятельно определяет перечень площадок для хранения подлежащих перемещению и (или) демонтажу объектов, не являющихся объектами капитального строительства, и организацию, осуществляющую демонтаж и (или) перемещение незаконно размещенных объектов на указанные площадки, а также их хранение (пункт 21 Порядка).
Правообладатель объекта в целях возврата ему находящегося на хранении объекта (его составляющих элементов) и имущества, находившегося в демонтированном объекте (далее - предмет хранения), обращается с заявлением в Управление контроля городского хозяйства города Севастополя. К заявлению прилагаются документы, подтверждающие принадлежность объекта правообладателю (копия ранее действовавшего договора пользования земельным участком для размещения объекта либо договора на размещение объекта, не являющегося объектом капитального строительства, договора на размещение нестационарного торгового объекта, решение суда об установлении права собственности на объект, не являющийся объектом капитального строительства, по желанию правообладателя - также иные документы) (пункт 22 Порядка).
Согласно пункту 23 Управление контроля городского хозяйства города Севастополя в течение 30 (тридцати) календарных дней с даты получения от правообладателя объекта заявления и комплекта документов, подтверждающих принадлежность объекта правообладателю, принимает решение о возврате предмета хранения либо об отказе в возврате предмета хранения и информирует правообладателя о принятом решении.
Основаниями для отказа в выдаче предмета хранения являются непредставление правообладателем документов, подтверждающих принадлежность объекта правообладателю, и (или) представление документов, содержащих недостоверные сведения.
В случае принятия Управлением контроля городского хозяйства города Севастополя решения о возврате предмета хранения, правообладатель объекта принимает предмет хранения по акту приема-передачи от организации, осуществляющей хранение, либо от Управления контроля городского хозяйства города Севастополя (в случаях незаключения договора хранения объектов либо отсутствия в таком договоре указания на право хранителя передать вещь третьим лицам по указанию поклажедателя) (пункт 24 Порядка).
В соответствии с пунктом 25 Порядка в случае если в течение 6 месяцев с даты перемещения (демонтажа) объекта не принято решение о возврате правообладателю предмета хранения и правообладатель объекта не принял предмет хранения по акту приема-передачи, а стоимость объекта явно ниже суммы, соответствующей пятикратному минимальному размеру оплаты труда, соответствующий предмет хранения подлежит утилизации. В случаях, если стоимость объекта, его элементов и имущества, находившегося в демонтированном объекте, выше пятикратного минимального размера оплаты труда, право на эти объекты устанавливается в порядке, определенном законодательством.
В силу пункта 26 Порядка Утилизацию предмета хранения обеспечивает уполномоченное предприятие города Севастополя в установленном порядке.
Прокурор города Севастополя обратился в суд с заявлением о признании недействующими пунктов 1.1, 13.1.1, 17, 19 - 26 Порядка предусматривающих возможность демонтажа и (или) перемещения во внесудебном порядке незаконно размещенных объектов, не являющихся объектами капитального строительства, по мотиву их противоречия части 3 статьи 35 и пункту "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации, а также статьям 2, 3 и 11 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Кроме того, прокурор просил признать недействующим подпункт 2 пункта 3.3 Порядка, которым придан юридический статус документам, выданным в соответствии с законодательством Украины после принятия города Севастополя в состав Российской Федерации, что, по мнению заявителя, противоречит части 1 статьи 23 Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 года N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя".
Решением Севастопольского городского суда от 5 июня 2015 года в удовлетворении заявленных требований отказано.
В апелляционном представлении прокурор города Севастополя просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об удовлетворении заявления.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда и считает его правильным.
Разрешая настоящее дело, суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый Порядок утвержден Правительством Севастополя в соответствии с полномочиями, предусмотренными федеральным законодательством, не противоречит акту, имеющему большую юридическую силу, прав и законных интересов неопределенного круга лиц не нарушает.
Согласно пункту 1 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; состоит из данного Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.
На основании и во исполнение указанного Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права (пункт 3 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации).
В силу пункта 3 статьи 3 названного Кодекса имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.
Участниками земельных отношений являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования. Субъекты Российской Федерации осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации (пункт 1 статьи 5, пункт 2 статьи 10 этого же Кодекса).
В соответствии с подпунктом "д" пункта 2 статьи 21 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации управляет и распоряжается собственностью субъекта Российской Федерации в соответствии с законами субъекта Российской Федерации.
На основании пункта 1 статьи 26.12 этого же Федерального закона органы государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно управляют и распоряжаются имуществом, находящимся в собственности субъекта Российской Федерации, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также в соответствии с конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.
Пунктом 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" установлено, что распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя в отношении земельных участков, расположенных в границах указанных субъектов, если законами указанных субъектов не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя.
Согласно пункту 1 статьи 6 Закона города Севастополя от 7 августа 2014 года N 56-ЗС "Об основах управления государственным имуществом города Севастополя", пункту 7 части 2 статьи 34 Устава города Севастополя Правительство Севастополя управляет и распоряжается государственным имуществом города Севастополя, в том числе земельными участками.
Из приведенных норм законодательства следует, что управление и распоряжение земельными участками города Севастополя и земельными участками, в границах названного субъекта, государственная собственность на которые не разграничена, а также принятие нормативных правовых актов в данной сфере находится в ведении Правительства Севастополя.
В силу статьи 130 Гражданского кодекса Российской Федерации к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. Вещи, не относящиеся к недвижимости, включая деньги и ценные бумаги, признаются движимым имуществом. Регистрация прав на движимые вещи не требуется, кроме случаев, указанных в законе.
Право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации (пункт 1 статьи 131 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц (пункт 3 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Согласно подпункту 2 пункта 1 и подпункту 4 пункта 2 статьи 60 Земельного кодекса Российской Федерации нарушенное право на земельный участок подлежит восстановлению в случае самовольного занятия земельного участка. Действия, нарушающие права на землю граждан и юридических лиц или создающие угрозу их нарушения, могут быть пресечены путем восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения.
Судом установлено, что орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в целях самозащиты нарушенного права свободно владеть, пользоваться и распоряжаться землей своим постановлением утвердил Порядок, оспариваемые нормы которого предусматривают возможность демонтажа (сноса) и перемещения на специальную площадку размещенных на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке для этих целей, объектов, не относящихся к объектам капитального строительства, т.е. движимого имущества, которое возможно сохранить при перемещении и хранении в целости либо конструкции которых могут быть смонтированы вновь без несоразмерного ущерба их назначению.
При этом право собственности на такие объекты не должно быть зарегистрировано в ЕГРП, данные объекты демонтируются и перемещаются для хранения на специальную площадку после принятия исчерпывающих мер по уведомлению правообладателя и подлежат возврату.
Из системного толкования оспариваемых норм следует, что они касаются имущества (незаконно стоящих нестационарных объектов), которое к объектам недвижимости по смыслу пункта 1 статьи 130 Гражданского кодекса Российской Федерации, не относится.
В соответствии с пунктом 1 статьи 1, пунктом 1 статьи 124 Гражданского кодекса Российской Федерации субъекты Российской Федерации выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.
Следовательно, в отношениях по управлению и распоряжению земельными участками, находящимися в собственности города Севастополя, и земельными участками, находящимися на территории данного субъекта, государственная собственность на которые не разграничена, органы исполнительной власти города Севастополя выступают от имени собственника соответствующего недвижимого имущества на равных началах с иными участниками этих правоотношений.
Использование названных земельных участков для незаконного размещения нестационарных объектов, без оформленных в установленном порядке уполномоченными органами документов (документов, являющихся основанием для использования земельного участка и (или) разрешения на строительство) может быть расценено как нарушение прав города Севастополя на соответствующие земельные участки.
Следовательно, Севастополь как субъект гражданских прав вправе осуществлять их защиту путем восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения, а также самозащиту гражданских прав во внесудебном порядке. Способы самозащиты должны быть соразмерны нарушению и не выходить за пределы действий, необходимых для его пресечения (статьи 12 и 14 Гражданского кодекса Российской Федерации).
В оспариваемом Порядке соблюден принцип соразмерности способов самозащиты нарушению права собственности города Севастополя.
В частности пунктом 13.1.2 Порядка предусмотрено направление в суд искового заявления об освобождении земельного участка от незаконно (самовольно) размещенных объектов, являющихся капитальными, недвижимыми вещами в соответствии со статьей 130 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также иных объектов, зарегистрированных в органах регистрации как объекты недвижимого имущества.
Довод апелляционного представления о том, что оспариваемым актом во внесудебном порядке ограничивается право собственности и иные имущественные права граждан и организаций, является ошибочным.
Как указывалось выше, оспариваемое постановление и утвержденный им Порядок направлены на обеспечение самозащиты права собственности на земельные участки, находящиеся в собственности города Севастополя и земельные участки, в границах названного субъекта, государственная собственность на которые не разграничена, регулируют вопросы освобождения данных участков от незаконно размещенных объектов, не являющихся объектами капитального строительства, не предполагают принудительное лишение собственника имущества; предписывают компетентному органу обращаться в суд с иском об освобождении земельного участка от незаконно (самовольно) размещенных объектов капитального строительства, а также иных объектов, зарегистрированных в органах регистрации как объекты недвижимого имущества.
Судебная коллегия соглашается с выводом суда об отсутствии противоречий Федеральному конституционному закону от 21 марта 2014 года N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" подпункта 2 пункта 3.3 Порядка, определяющего перечень документов, являющихся основанием для размещения объектов (разрешительная документация), выданных в соответствии с законодательством Украины до 21 марта 2014 года.
В соответствии со статьей 24 указанного Федерального конституционного закона он вступает в силу со дня вступления в силу Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в ее составе новых субъектов.
Согласно статье 10 Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов Договор временно применяется с даты подписания и вступает в силу с даты ратификации. Федеральным законом N 36-ФЗ Договор ратифицирован 21 марта 2014 года. Следовательно, указание в подпункте 2 пункта 3.3 Порядка, определяющего перечень документов, являющихся основанием для размещения объектов (разрешительная документация), документов, выданных в соответствии с законодательством Украины до 21 марта 2014 года, является правомерным.
Ссылки в апелляционном представлении на отсутствие согласования утвержденного Порядка с уполномоченным федеральным органом власти, предусмотренного частью 1 статьи 12.1 названного выше Федерального конституционного закона, не могут повлечь отмену состоявшегося судебного решения.
Согласно данной норме до 1 января 2017 года на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя особенности регулирования имущественных, градостроительных, земельных и лесных отношений, а также отношений в сфере кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним могут быть установлены нормативными правовыми актами Республики Крым и нормативными правовыми актами города федерального значения Севастополя по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере.
При разрешении настоящего дела установлено, что оспариваемым актом на территории города федерального значения Севастополя, правовое регулирование имущественных и земельных отношений осуществлено без каких-либо особенностей, в соответствии с нормами федеральных законов.
При таких обстоятельствах обжалуемое решение является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционном представлении, не имеется.
На основании изложенного, руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Севастопольского городского суда от 5 июня 2015 года оставить без изменения, апелляционное представление прокурора города Севастополя - без удовлетворения.